Instruction de la protection civile: vers de nouveaux horizons

Le droit en vigueur dans le canton de Berne charge les communes de dispenser l'instruction de base et les cours de répétition pour les personnes astreintes à la protection civile. Il permet également au canton de leur déléguer entièrement ou partiellement la compétence en matière d'instruction complémentaire et d'instruction des cadres (art. 20 de l'ordonnance portant introduction de la loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile, Oi LPPCi).

La révision en cours de la loi cantonale sur la protection de la population et sur la protection civile (LCPPCi) aboutira à la création de deux lois (sur la protection de la population d'une part et sur la protection civile d'autre part) et abrogera l'Oi LPPCi. Pendant la procédure de consultation, plusieurs participants ont proposé un changement majeur du système d'instruction en matière de protection civile, en ce sens que les communes abandonnent leur compétence au profit du canton. Compte tenu de cette proposition, le Conseil-exécutif a lancé une consultation complémentaire, laquelle a fait apparaître un large soutien de ce transfert de compétence au canton. Le projet de loi cantonale sur la protection civile a donc été adapté en ce sens et inscrit au programme de la session d'automne 2024 du Grand Conseil en première lecture. Ce dernier l'a adopté sans discussion par 147 oui contre 0 non et 3 abstentions. Il a en même temps décidé de renoncer à la deuxième lecture, si bien que la nouvelle loi, et notamment la nouvelle compétence en matière d'instruction qu'elle prévoit, devraient entrer en vigueur début 2026.

L'instruction de la protection civile se déroule actuellement dans les centres énumérés ci-après.

• CRC Aarwangen
• CRC de la protection de la population Berne-Mittelland (CRC BBM) à Köniz
• CRC Tramelan
• CRC Spiez
• Centre de formation pour la sécurité (CFS) à Büren a. A.

Ces centres sont organisés sous forme de syndicats de communes (à l'exception du CRC Aarwangen, qui est une société anonyme). Ils sont propriété des communes.

Les corps de sapeurs-pompiers n'utilisent pas le CRC Tramelan, mais disposent de lieux d'instruction supplémentaires à Thoune et à Zweisimmen.

La plupart des centres d'instruction fonctionnent bien. Il faut souligner en particulier l'engagement et l'excellent travail des instructeurs. Cependant, plusieurs centres rencontrent des difficultés sur le plan des finances et des ressources humaines, ce qui a notamment mené à des réflexions stratégiques au niveau des autorités compétentes. Ainsi, l'exécutif du CRC de la protection de la population Berne-Mittelland (CRC BBM) a proposé au parlement syndical de décider, lors de sa réunion du 26 octobre 2023, de dissoudre le syndicat de communes et de fermer le CRC BBM à la fin de l'année 2024. Lors d'une réunion extraordinaire le 13 décembre 2023, le parlement syndical a approuvé cette proposition à l'unanimité. Cette évolution s'explique par les risques financiers qui se dessinent pour les communes membres en raison de la pénurie de personnel qualifié et d'un prochain départ à la retraite, mais aussi par les réflexions développées au niveau cantonal en vue de la création d'un centre d'instruction commun dans un lieu centralisé. Selon la législation en vigueur, les communes du syndicat CRC BBM resteront chargées de l'instruction des personnes astreintes affectées à leurs organisations de protection civile jusqu'à fin 2025. Elles sont toutefois libres de choisir le lieu de l'instruction – sous réserve d'obligations contractuelles existantes.

Le canton est responsable de l'instruction des membres des formations cantonales, mais aussi de l'instruction complémentaire et de l'instruction des cadres, dans la mesure où celles-ci n'ont pas été déléguées aux communes (en particulier une partie de la formation des commandants), et du perfectionnement des personnes astreintes (art. 20 Oi LPPCi).

L'exécution de la protection civile, le pilotage du système et le controlling lui incombent également (art. 52 LCPPCi). Ces tâches englobent le domaine de l'instruction.

La compétence relative à l'instruction de base, à l'instruction complémentaire et à l'instruction des cadres devrait passer des communes au canton le 1^er janvier 2026, à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi cantonale sur la protection civile (LCPCi).

Étant chargé du pilotage du système, le canton exerce la haute surveillance sur l'instruction de la protection civile (art. 52 LCPPCi). De plus, il est responsable vis-à-vis de la Confédération du respect des dispositions fédérales relatives à l'instruction (art. 48 de la loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile, LPPCi). Le pilotage du système comprend la garantie de l'instruction à moyen et long terme. Depuis longtemps déjà, la plupart des centres d'instruction régionaux font face à de multiples défis. Si ces derniers ne sont pas surmontés avec succès dans un avenir proche, les autorités cantonales estiment que l'instruction de la protection civile est menacée à moyen et long terme dans le canton de Berne. C'est pourquoi elles ont procédé à une analyse de la situation.

Un créneau est ouvert en ce moment: les corps de sapeurs-pompiers prévoient de centraliser leur instruction en un seul lieu. La protection civile a donc aujourd'hui la possibilité de participer à ce projet et de créer une infrastructure d'instruction moderne et durable. Elle ne doit en aucun cas laisser passer cette occasion.

Le canton estime qu'à bien des égards, les centres d'instruction régionaux de la protection civile font face à des défis majeurs:

• L'instruction doit répondre à des exigences croissantes en matière de qualité: prescriptions et niveau technique, nouvelles formes d'enseignement (moyens virtuels), utilisation accrue de matériel.
• Les centres d'instruction nécessitent des investissements considérables dans un avenir proche.
• L'évolution des effectifs de la protection civile est très volatile et donc difficilement prévisible à l'heure actuelle (car elle dépend notamment de décisions au niveau fédéral).
• Les attentes et les prescriptions en matière d'écologie et de durabilité ne cessent de croître.
• En tant que propriétaires des centres, les communes demandent de la fiabilité dans la planification, notamment en vue des investissements qui se profilent.

L'Assurance immobilière Berne (AIB), qui rencontre des problèmes similaires s'agissant de l'instruction des sapeurs-pompiers, et l'Office de la sécurité civile, du sport et des affaires militaires (OSSM) ont donc lancé au printemps 2022 un projet commun d'analyse de l'infrastructure d'instruction dans les domaines des sapeurs-pompiers et de la protection civile. Une analyse sommaire aboutit à un constat clair: le statu quo n'est pas une option. 

Selon de premières estimations sommaires, les coûts se situeraient dans une fourchette de 60 à 85 millions de francs au total pour les sept infrastructures d'instruction.

• CRC Aarwangen, Köniz, Spiez et Büren a. A.: 10 à 15 millions de francs pour chacun
• CRC Tramelan: 5 à 10 millions de francs (les coûts sont moindres, car le site de Tramelan n'est pas utilisé par les sapeurs-pompiers)

Infrastructures servant exclusivement à l'instruction des sapeurs-pompiers:

• Thoune: 10 millions de francs
• Zweisimmen: 5 millions de francs

Au-delà des investissements nécessaires, qui grèveraient sans doute lourdement les finances communales, se pose la question (restée sans réponse à ce jour) de savoir s'il est possible d'adapter les infrastructures existantes aux besoins futurs en matière d'instruction – notamment au vu de la place disponible.

Le projet se trouve actuellement dans la troisième de six phases.

Il a commencé par un état des lieux lors de la phase 1. Le bilan de cette première phase est clair: selon l'Office de la sécurité civile, du sport et des affaires militaires (OSSM) et l'Assurance immobilière Berne (AIB), aucun site ne remplit entièrement les exigences actuelles et futures d'un centre d'instruction moderne. Les résultats de l'état des lieux ont été mis à la disposition des autorités des centres d'instruction.

La phase 2 avait pour but d'élaborer de futures options de principe à un niveau stratégique général et d'en évaluer la faisabilité. Les options de principe étudiées consistaient en des centres d'instruction communs ou propres aux corps de sapeurs-pompiers et à la protection civile, gérés de façon centralisée, décentralisée ou mixte. L'option commune et centralisée s'est révélée la meilleure solution. Elle prévoit la création d'un centre d'instruction commun aux sapeurs-pompiers et à la protection civile.

L'OSSM et l'AIB ont présenté les résultats des travaux de la deuxième phase aux autorités des centres d'instruction dans le cadre de réunions individuelles.

La phase 3 est en cours. Elle vise à concrétiser l'option commune et centralisée, à en étudier la faisabilité sur le plan des finances et des infrastructures, à évaluer l'intégration d'autres partenaires et à planifier la mise en œuvre de manière concrète. Elle doit s'achever fin 2024 et faire l'objet d'un rapport au premier trimestre 2025.

Si le projet se réalise, la mise en service n'aura pas lieu avant 2030, selon les prévisions de l'OSSM et de l'AIB. En restant en service d'ici là, les centres régionaux de compétences apportent une contribution significative à l'accomplissement des tâches légales du canton en matière d'instruction de la protection civile.

Selon les premières estimations approximatives, les investissements nécessaires s'élèvent à 50 millions de francs environ. Ce montant fera l'objet d'un contrôle de plausibilité à la fin de l'étude de faisabilité, laquelle porte sur les aspects financiers et les infrastructures. Dans tous les cas, il restera nettement inférieur à la somme des investissements requis dans les infrastructures décentralisées actuelles, soit 60 à 85 millions de francs.

Le projet prévoit que l'Assurance immobilière Berne (AIB) prenne en charge les investissements, réalise le centre d'instruction commun et en assure le fonctionnement, à moins qu'elle ne délègue cette tâche. Le canton louerait les lieux pour une partie de l'instruction de la protection civile. Il n'agira donc ni comme investisseur ni comme maître d'ouvrage, mais il achètera une prestation à l'AIB sous forme de mise à disposition de l'infrastructure d'instruction. La nouvelle loi cantonale sur la protection civile (LCPCi), qui devrait entrer en vigueur le 1^er janvier 2026, prévoit de transférer la compétence en matière d'instruction de base, d'instruction complémentaire et d'instruction des cadres des communes au canton. Les coûts de ce transfert seront imputés à la péréquation financière et compensation des charges, ce qui permettra aussi de couvrir les frais de fonctionnement de l'infrastructure et de provisionner des fonds pour les investissements futurs.

Non, en réalité, seules les formations spécifiques impliquant des exigences techniques ou organisationnelles élevées seront centralisées. S'ils s'y prêtent, les modules de l'instruction de base, de l'instruction complémentaire et de l'instruction des cadres seront organisés dans les régions ou les communes, comme aujourd'hui. Le canton est en train de déterminer, pour les différentes unités de l'instruction de base et du perfectionnement, si elles auront lieu de façon centralisée, partiellement centralisée (par modules) ou entièrement régionalisée. Les régions accueilleront probablement des instructions qui ne nécessitent pas d'infrastructures particulières. Ainsi, les infrastructures décentralisées deviendront très largement obsolètes. Les cours de répétition des organisations de protection civile se dérouleront dans les régions, comme jusqu'à présent. Grâce à la mise en place d'un centre d'instruction dans un lieu centralisé, les organisations de protection civile bénéficieront des installations les plus modernes pour leurs instructions et leurs exercices.

En comparaison simple, l'instruction de la protection civile sera plus coûteuse dans dix ans qu'aujourd'hui. Il faut relever, toutefois, que la plupart des centres régionaux de compétences ont vécu sur leurs réserves jusqu'à présent, n'ont investi que le strict nécessaire dans la rénovation de leurs installations et n'ont que peu, voire pas de provisions pour des investissements futurs. Cette carence explique en partie les faibles coûts qui sont aujourd'hui mis à la charge des communes. On ne peut dès lors établir une comparaison directe entre les coûts actuels et futurs de l'instruction de la protection civile. La comparaison n'est valable que si elle tient compte des investissements nécessaires à l'avenir dans les infrastructures décentralisées et des frais d'exploitation plus élevés qui en découlent. Cela étant dit, on peut tabler sur des coûts tout au plus équivalents à ceux occasionnés si les infrastructures d'instruction décentralisées étaient modernisées.

L'Office de la sécurité civile, du sport et des affaires militaires (OSSM) et l'Assurance immobilière Berne ont cherché dès le début à inclure le plus grand nombre possible d'acteurs concernés. Ainsi, la protection civile était représentée dans les organes du projet non seulement par l'OSSM, mais aussi par l'Association bernoise pour la protection civile. Par ailleurs, l'OSSM échange régulièrement à ce sujet avec des commandants de la protection civile, que ce soit dans le cadre d'ateliers informels ou d'organes internes officiels (tels que la Commission spéciale de la protection civile, composée de commandants de la protection civile et d'un représentant des centres d'instruction régionaux). Dans l'ensemble, les spécialistes se montrent favorables au projet, voire le soutiennent expressément.

En mai 2023, le projet a été présenté aux deux conseillers d'État compétents, qui lui ont apporté leur soutien exprès. Il a en outre été porté à la connaissance du Conseil-exécutif en juillet 2023 et de la Commission de la sécurité du Grand Conseil en août 2023. L'Association des communes bernoises, favorable au projet, fait partie intégrante de l'organisation depuis le début.

Les autorités des centres régionaux de compétences (CRC), de leur côté, ont exprimé des positions tantôt neutres, tantôt négatives face au projet (pour des raisons qui tiennent à la politique régionale). L'Office de la sécurité civile, du sport et des affaires militaires (OSSM) entretient des contacts étroits et transparents avec les responsables afin de les informer régulièrement de l'avancement du projet. L'association des communes membres du CRC de la protection de la population Berne-Mittelland (CRC BBM) à Köniz a décidé de cesser ses activités d'instruction dans le courant de l'été 2024 et de se dissoudre au 31 décembre 2024.

Un centre d'instruction commun situé dans un lieu centralisé garantit durablement la qualité de l'instruction.

• Possibilité de prendre en compte les exigences posées à une instruction tournée vers l'avenir dans le cadre d'une nouvelle construction
• Accent mis sur les unités de formation exigeantes sur les plans technique et logistique
• Intégration d'éventuels besoins d'extension et de transformation à venir
• Concentration sur un seul site: tous bénéficient d'une infrastructure d'instruction moderne.

Toutes les personnes astreintes à la protection civile dans le canton de Berne doivent pouvoir suivre une instruction de base et un perfectionnement de haute qualité dans une infrastructure moderne et adaptée aux besoins actuels.

Un centre d'instruction commun et centralisé améliore l'économicité.

• Frais d'investissement moins élevés
  • Potentiel d'économies de l'ordre de 10 à 35 millions de francs grâce à une nouvelle construction centralisée (coûts estimés à 50 millions de francs, y c. achat du terrain)
  • Un investissement unique réalisé par l'Assurance immobilière Berne au lieu de cinq ou six investissements réalisés par les communes
• Frais d'exploitation moins élevés
  • Adaptations futures (investissements de suivi, modernisation continue) sur un seul site
  • Frais de personnel et d'entretien moins élevés (gains de synergie, synergies entre instructeurs des sapeurs-pompiers et de la protection civile)
• Meilleur taux d'occupation

Un centre d'instruction commun et centralisé crée des synergies.

• Optimisation du taux d'occupation de l'infrastructure commune
• Grande efficacité dans la planification et la réalisation des formations
• Possibilités plus variées pour l'affectation du personnel
• Mise en commun de la logistique
• Rencontres au delà des régions et des institutions
• Meilleure identification avec la protection de la population («patrie» de la protection civile bernoise)

Un centre d'instruction commun et centralisé décharge les communes.

• Les communes peuvent planifier leurs investissements de manière fiable – y compris s'agissant des centres d'instruction actuels.
• Elles sont déchargées de frais d'investissement estimés à 10 à 35 millions de francs. (Les coûts d'un centre d'instruction centralisé seraient amortis par les contributions des participants, comme aujourd'hui.)
• Elles ne doivent pas supporter le risque (financier) lié aux fluctuations de la demande de jours de formation.
• Une solution globale, fiable et porteuse d'avenir est créée pour toutes les communes du canton de Berne.
• La réaffectation des centres actuels peut être planifiée sur le long terme.
  

Les personnes astreintes à la protection civile bénéficieront d'une instruction de meilleure qualité. Les modules proposés seront modernes, exigeants et adaptés autant que possible aux disponibilités des personnes en instruction. Ils seront actualisés et développés en permanence.

L'augmentation considérable du volume permettra d'organiser l'instruction de façon modulaire sans encourir de pertes financières. Ainsi, les personnes astreintes pourront mieux concilier leur instruction avec leur vie professionnelle et privée. Elles pourront en effet fractionner leur instruction et choisir les modules pertinents dans une offre donnée. Cette possibilité ne peut être accordée que si le volume d'instruction est élevé. Grâce à la flexibilité accrue du système d'instruction, le service de protection civile dans son ensemble gagnera en attractivité.

Une solution commune et centralisée offre les mêmes avantages aux personnes astreintes de langue française qu'à celles de langue allemande:

• Toutes les personnes astreintes bénéficieront d'une instruction de meilleure qualité grâce à une infrastructure d'instruction moderne.
• Du personnel instructeur francophone sera présent, comme aujourd'hui. Il pourra tirer profit des échanges au sein d'une équipe agrandie, ce qui augmentera encore la qualité de l'instruction.
• Grâce à la hausse considérable du volume, les personnes astreintes de langue française pourront également organiser leur instruction de façon modulaire et l'adapter ainsi encore mieux à leurs besoins professionnels et privés.
• La partie francophone du canton profitera elle aussi de la baisse des frais d'investissement et d'exploitation et de l'augmentation du taux d'occupation.
• L'option centralisée améliore l'interopérabilité des organisations bernoises de protection civile entre elles et avec les partenaires de la protection de la population.
• Elle favorise également la collaboration entre les partenaires de la protection de la population des parties francophone et germanophone du canton.

Les personnes astreintes à la protection civile accomplissent leur obligation constitutionnelle de servir. Leurs employeurs doivent les libérer pour la durée du service et reçoivent une allocation pour perte de gain en contrepartie. De l'avis des autorités cantonales, toutes les personnes astreintes à la protection civile dans le canton de Berne ont droit à une instruction de haute qualité qui soit conforme aux principes actuels de la formation des adultes. L'objectif est en effet de rendre l'instruction aussi profitable que possible aux personnes astreintes et de les préparer ainsi au mieux au service qu'elles accompliront dans leur organisation de protection civile. En d'autres termes, le temps investi et l'absence professionnelle qui en découle doivent déployer la plus grande utilité possible pour la collectivité et pour les personnes astreintes.

• La création d'un centre d'instruction commun sous l'égide de l'Assurance immobilière Berne (AIB) implique une perte d'influence directe pour les communes. Ces dernières n'auront plus la même possibilité de participation que dans les syndicats de communes et la société anonyme.
• Les infrastructures servant aujourd'hui de centres d'instruction régionaux ne seront plus utilisées ni par le canton (protection civile) ni par l'AIB (sapeurs-pompiers) pour leurs instructions. Les communes doivent donc élaborer des stratégies pour l'affectation future de ces infrastructures. Pour ce faire, elles peuvent solliciter le soutien du canton si elles le souhaitent. La commune de Köniz a déjà des plans précis pour l'avenir de ses infrastructures.
• La perte des recettes générées par les cours de la protection civile et des sapeurs-pompiers se traduit par un manque à gagner considérable pour les centres d'instruction régionaux, qui ne pourront dès lors plus guère fonctionner de manière économique. À noter que les cours destinés aux sapeurs-pompiers seront centralisés de toute manière. Ainsi, les centres d'instruction régionaux subiront des pertes financières importantes dans un avenir proche, indépendamment de la décision concernant la centralisation de l'instruction de la protection civile.
• Les régions perdront un certain nombre d'emplois. Le chiffre exact dépendra de l'utilisation qui sera faite des infrastructures. Le canton est disposé à rengager en particulier des instructeurs de la protection civile, pour autant que leurs aptitudes et leurs prestations correspondent aux attentes.
• Une centralisation de l'instruction allonge les trajets pour une partie des personnes astreintes. Il est prévu de pallier cet inconvénient par la création d'un hébergement.

Les infrastructures d'instruction décentralisées sont propriété des communes. Ces dernières décident librement de l'utilisation qu'elles en feront à l'avenir.

Selon toute prévision, le volume de travail restera équivalent, voire augmentera. Le personnel instructeur, en particulier, peut s'attendre à être rengagé par le canton, pour autant que les aptitudes et les prestations correspondent aux attentes. Quant au personnel administratif, il continuera de travailler dans les centres régionaux de compétences (utilisés à d'autres fins) ou sera employé, si possible, dans l'administration de l'infrastructure d'instruction centralisée.

Afin de couvrir les besoins en personnel instructeur à l'avenir, le canton étudie notamment des modèles qui prévoient un engagement partagé entre le canton et les régions (syndicats de communes). Pour le canton, il serait envisageable, par exemple, qu'un commandant de la protection civile ou un suppléant du commandant travaille à ce titre auprès du syndicat ou de la commune-siège à un certain pourcentage et en qualité d'instructeur auprès du canton le reste du temps (pour autant qu'il ait suivi les instructions nécessaires et présente les aptitudes requises). Les domaines de l'instruction et des interventions pourraient ainsi se rapprocher sur le long terme.

Oui, l'utilisation du nouveau centre d'instruction par des partenaires d'autres cantons est prévue et même souhaitée. Elle améliorera le taux d'occupation, ce qui fera encore baisser les coûts pour le canton de Berne.

L'intervalle qui nous sépare de la mise en service de la nouvelle infrastructure d'instruction centralisée représente un grand défi, et ce, tant pour le canton que pour les centres régionaux de compétences (CRC). Pour le surmonter, une collaboration très étroite sera nécessaire. De l'avis du canton, les domaines des ressources humaines et des infrastructures sont particulièrement concernés.

Au vu des changements qui se profilent, on ne peut exclure que les CRC connaissent des départs et ne parviennent plus à repourvoir les postes. Le canton devra leur apporter son aide en mettant à leur disposition, le moment venu, du personnel dûment formé contre paiement. Il devra en outre introduire en temps voulu le modèle de l'engagement partagé (canton / syndicat de communes) et permettre aux personnes intéressées de suivre les instructions nécessaires.

Les autorités des CRC feront vraisemblablement preuve de beaucoup de retenue s'agissant de l'entretien et de la rénovation des infrastructures d'instruction, du moins là où aucune affectation ultérieure n'est prévue. Il faudra coordonner l'utilisation des infrastructures disponibles à l'échelle de tout le canton et vérifier en permanence l'adéquation des possibilités d'instruction existantes. Par ailleurs, le canton devra envisager de se rabattre temporairement sur des centres d'instruction situés dans d'autres cantons (p. ex. AG, VD, FR ou SO) pour certains modules afin de maintenir l'activité d'instruction et d'en garantir la qualité.